Указ

Процес дострокових парламентських виборів, розпочатий сенсаційним указом президента Володимира Зеленського 21 травня 2019 року, йде повним ходом.

У той же час 11 червня в Конституційному Суді має відбутися відкритий розгляд питання конституційності цього указу.

Тож суспільні та політичні дискусії навколо цієї теми не вщухають.

З одного боку, згаданий акт глави держави досі викликає здебільшого позитивну реакцію серед «широких верств населення».

Це й не дивно, враховуючи разючу різницю між сьогоднішніми рейтингами довіри до президента та Верховної Ради.

Реакція політичних сил на ситуацію залишається підпорядкованою іншій, хоча теж передбачуваній, закономірності: чим менше шансів у політичної партії досягти успіху на дочасних виборах – тим критичніша її позиція до указу, і навпаки.

Таким чином, Конституція постійно згадується усіма учасниками дискусій, але використовується здебільшого не як критерій правової оцінки, а як один з численних інструментів для досягнення електоральних цілей і одержання переваг над політичними супротивниками.

Здавалось би, розрядити ситуацію мав би аполітичний, фаховий аналіз питання. Але авторитетні експерти-конституціоналісти теж встигли поділитися з цього приводу на два «непримиренні» табори.

З огляду на це, багато-хто почав ставити під сумнів саму необхідність аналізу указу на предмет конституційності, виходячи з різних аргументів. Ось деякі з них:

– це виключно політичне, а не юридичне питання, тим більше, що всі партії погодилися брати участь у виборах;

– суспільство, у своїй більшості, підтримало рішення президента;

– парламент не має на сьогодні необхідного авторитету, а тому, незалежно від наявності конституційних підстав, «заслуговує якнайшвидшого перезавантаження»;

– КС теж позбавлений достатньої суспільної довіри, а тому його рішення не вичерпає дискусії;

– вибори до парламенту все одно відбулися б, всього лише на три місяці пізніше, – тому й не варто перейматися скороченням строку повноважень не надто популярних депутатів та ін.

Тобто, на сьогодні, в різних середовищах, на основі різних підходів до змісту і способу аргументації позиції сформувалися три різних оцінки ситуації:

одні вважають указ цілковито конституційним;
інші – неконституційним (їх меншість);
третя оцінка зводиться до того, що конституційна перевірка указу взагалі неважлива (чи то пак – неможлива, недоцільна або недоречна).
Доцільність
Якщо перші дві позиції заслуговують на конструктивну дискусію, то третя, яка повністю виводить питання розпуску парламенту за межі конституційного контролю, не витримує жодної критики. Адже вона не враховує що:

– Рада, як і президент, обрана народом на п’ятирічний строк, який може бути скорочений лише за наявності виняткових і вичерпних конституційних підстав;

– відображена в Конституції стійка воля Українського народу не може підмінятися ані волею сильних світу цього, ані короткочасними примхами тимчасової більшості;

– навіть правильні з політичної точки зору державні рішення мають втілюватися в життя лише в правильний (конституційний) спосіб;

– скептичне заперечення ваги і цінності Конституції, її значення для утвердження верховенства права та захисту прав людини, віддаляє Україну від перспектив вступу до ЄС і НАТО не менше, ніж збройна агресія Росії чи економічні негаразди;

– і нарешті: державного успіху та процвітання можна досягти тільки в разі усвідомлення нацією та політикумом цінності Конституції – як акту первинної влади народу, що покликана реально обмежувати державну владу, утримуючи її від можливого свавілля.

Відтак видається очевидним, що в умовах парламентсько-президентської форми правління, конституційна підстава для розпуску парламенту – найбільш впливового суб’єкта здійснення державної влади в Україні – має бути безсумнівною і переконливою.

Оскільки в указі цієї безсумнівності не вдалося досягти одразу, то остаточно розвіяти сумніви і поставити крапку в дискусії, яка так гостро виникла, зацікавлені всі сторони.

Про те, чи по силах це завдання КС нинішнього зразка, мова піде трохи пізніше. Спершу – декілька слів про суть проблеми, в основі якої лежить феномен коаліції депутатських фракцій Ради.

Феномен коаліції: світові стандарти та українське ноу-хау

Правова природа парламентської коаліції українцям маловідома. Сама ідея її запровадження на вітчизняних теренах виникла раптово – в умовах гострої політичної кризи та переходу до іншої форми правління під час Помаранчевої Революції 2004 року.

Одним з найбільш серйозних недоліків інституту коаліції в «українському виконанні» є надмірна формалізація її статусу при недостатній увазі на сутнісні аспекти роботи коаліції, а також штучне і непродумане розмежування понять «коаліція» та «парламентська більшість».

У більшості парламентських та парламентсько-президентських демократій розуміння ролі і призначення коаліції формувалося історично, а тому регулюється переважно конституційними звичаями та політичною практикою. Головне – утворити стійку більшість, яка сформує уряд, та буде гарантією стабільної роботи парламенту, спрямованої, окрім іншого, на законодавче забезпечення урядової діяльності.

Коаліція – не самоціль, а, перш за все, засіб формування і підтримки уряду. Якщо останній працює, має довіру парламенту, про формальне існування коаліції ніхто навіть не запитує.

В Україні ж усе навпаки. Коаліцію, дивним чином, перетворено ледь не на центральний суб’єкт вітчизняної політики.

Існує чи ні?

Навіть лінивий уже запам’ятав, що відповідно до статті 90 Конституції президент має право достроково припинити повноваження Ради лише з трьох підстав, а саме якщо:

протягом одного місяця у Раді не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 Конституції;
протягом 60 днів після відставки Кабінету Міністрів не сформовано персональний склад уряду;
протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

Кожен з цих  пунктів передбачає окрему підставу для розпуску парламенту. При чому всі вони підпорядковані єдиній логіці і меті, об’єднані спільним завданням – запобігти «функціональному паралічу» парламенту та/або уряду.

Тому і перша з наведених підстав, на яку послався президент у своєму указі, не може сприйматися буквально, а має розглядатися глибше – у системному взаємозв’язку з іншими конституційними нормами, змістовними, а не формальними, обставинами, на основі аналізу ефективності діяльності коаліції, а також всього парламенту, його співпраці з урядом, президентом тощо.

Шкода, але обговорення конституційності указу щодо розпуску парламенту звелося до з’ясування факту формального існування коаліції.

В центрі уваги опинилися суто процедурні питання:

чи є вихід фракцій з коаліції свідченням припинення її існування;
наскільки правомірним є доєднання до коаліції окремих народних депутатів, чи були такі факти та як їх перевірити;
чи було оголошення голови  Ради про припинення існування коаліції тощо.
Сама постановка дискусії – некоректна з багатьох причин. В першу чергу –  з огляду на те, що Конституція жодним чином не пов’язує право президента на розпуск парламенту з формальним припиненням існування коаліції.

Цей факт, як ми вже згадували, сам по собі, не має ніякого значення та ні на що не впливає.

Варто погодитися з раніше висловленими окремими експертами твердженнями, що припинення діяльності (виконання функцій) коаліції та припинення її формального існування не можна ототожнювати.

У першому випадку йдеться про змістовний аспект розуміння питання, у другому – про суто формальний.

У першому випадку – проблема впливає на здатність ефективної роботи уряду та всієї держави, у другому – є виключно внутрішньопарламентською справою.

Тож для встановлення факту припинення діяльності коаліції, потрібно з’ясувати, чи мало місце невиконання нею свого конституційного функціоналу.

Функція коаліції

Відповідно до Конституції, за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій у парламенті формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу Ради.

В одному з абзаців статті 83 Конституції передбачено дві функції коаліції:

1) відповідно до Конституції вносити пропозиції президенту щодо кандидатури прем’єр-міністра;

2) відповідно до Конституції вносити пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів.

Процедура призначення прем’єра парламентом за поданням президента, відповідно до пропозиції коаліції, чітко прописана в Конституції. Однак про інші «пропозиції коаліції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів» в Основному Законі більше ніде не згадується (ще один приклад неуважності авторів реформи 2004 року).

Тож решту міністрів і президент і прем’єр вносять до парламенту вже без попередніх пропозицій коаліції.

Таким чином, єдиною конституційною функцією коаліції у Верховній Раді, що є обов’язковим елементом парламентських процедур, є внесення пропозиції президенту щодо кандидатури прем’єра.

У жодних інших обов’язкових парламентських процедурах коаліція участі не бере, тобто іншої діяльності не здійснює.

Більше того, посилання, що коаліція, крім наведеного, нібито повинна забезпечувати сталу роботу уряду, призначати міністрів і т.д. абсолютно безпідставні. Це вже не її завдання, а повноваження всенародно обраного на визначений строк парламенту – єдиного органу законодавчої влади в Україні.

Саме до повноважень Ради, а не коаліції, належить:
* прийняття законів;
* затвердження державного бюджету та внесення змін до нього, контроль за виконанням держбюджету, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;
* розгляд і прийняття рішення щодо схвалення програми діяльності Кабміну;
* здійснення контролю за діяльністю уряду відповідно до цієї Конституції та закону.

Отже, після призначення прем’єра для забезпечення подальшої роботи Кабміну потрібна злагоджена і системна робота Ради. Жодної необхідності, а тим більше обов’язку долучення до цієї роботи коаліції депутатських фракцій, як окремого парламентського утворення, немає.

Тому важко погодитися з тим, що Конституція допускає розпуск парламенту в результаті припинення існування коаліції «на папері», при збереженні реальної парламентської більшості, яка підтримує ініціативи уряду.

Навпаки, штучне існування коаліції, при нездатності внести кандидатуру прем’єра президенту – є ознакою фактичного припинення її діяльності, з відповідними правовими наслідками.

День припинення діяльності

Конституція зобов’язує парламент сформувати коаліцію у місячний строк у двох випадках:
1) в разі обрання парламенту нового скликання;

2) в разі припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді.

З першим пунктом все зрозуміло: відсутність сформованої коаліції у новообраному парламенті унеможливлює внесення кандидатури прем’єра, а відтак – і формування уряду. Це й надає президенту не тільки політичне, але й юридичне право на розпуск недієздатного парламенту.

Але й другий випадок має розглядатися виключно через призму здатності коаліції започаткувати процедуру формування уряду, і ніяк інакше.

Бо відповідно до Конституції, у такому випадку  коаліція має один місяць, щоб внести нову кандидатуру прем’єра. Лише невнесення відповідної пропозиції за відведений час свідчитиме про бездіяльність коаліції з моменту, коли у неї виникло відповідне конституційне зобов’язання.

За цей час ніщо не обмежує парламентарів шукати більшість голосів для утворення іншої коаліції і внесення необхідної кандидатури.

Але якщо і цього не вдалося досягти за відведений місячний строк, у президента виникає право розпуску парламенту.

Відтак, усі процедури формування, розформування, перейменування, переформатування коаліції, які не впливають на здійснення нею єдиної конституційної функції, є внутрішньою справою парламенту та не можуть оцінюватися зовнішніми суб’єктами, в тому числі президентом.

Не можуть вони бути і прямим чи опосередкованим підгрунтям для припинення повноважень парламенту.

Адже, розпуск парламенту є не засобом його покарання за формальну відсутність абстрактної коаліції, а способом виходу з парламентської кризи та відкриття можливості формування уряду.

Черговий шанс для Конституційного Суду

Окремі представники ЦВК вже поспішили необережно заявити, що «після початку виборчої кампанії жодне судове рішення не зможе зупинити виборчий процес». Таке твердження слушне щодо судів загальної юрисдикції, але не може стосуватися юрисдикції Конституційного Суду.

Тим не менше, продуковані політиками та політологами, і широко розтиражовані у ЗМІ заяви про «неминучість» виборів 21 липня, змусили багатьох завідомо змиритися з можливою неконституційністю указу та, незважаючи на це, погодитись на його беззастережне виконання.

Але оголошення дострокових виборів не може бути предметом жодних компромісів, погоджень та домовленостей, якщо цього не передбачає Конституція України або ж прямо не диктує революційна ситуація.

Звісно, до моменту рішення Конституційного Суду, указ про дострокове припинення повноважень парламенту повноцінно діє та втратить чинність лише в разі визнання його неконституційним.

Тож участь у виборчому процесі тих, хто сумнівається у відповідності указу Конституції, логічна та не суперечлива, за умови, що вони докладають зусиль для перевірки указу і допускають можливість скасування дочасних виборів.

Звичайно, багатолітня криза, в якій продовжує перебувати КС, сьогодні не дозволяє йому впевнено взяти на себе роль авторитетного арбітра у цій справі.

В реаліях сьогодення та відсутності достатньої суспільної довіри, після цілої низки різко критикованих, резонансних рішень Суду, навіть цілком справедливе рішення ризикує опинитися в центрі скандалу, не задовільнивши одну із сторін політичного конфлікту.

Тож не дивно, що в сьогоднішніх умовах суддям КС, можливо, й не хотілося б ризикувати та брати на себе високу відповідальність.

Може хтось із них волів би краще «ухилитися» від розгляду справи, благо – способів не бракує: від відмови вирішувати питання по суті до затягування судового процесу.

Але це – абсолютно не той випадок. Ситуація настільки серйозна, що конституційність указу має бути перевірена КС невідкладно в межах розумного строку, ще до 21 липня.

Зрозуміло, що чим ближче дата гіпотетичного рішення Суду до дня голосування, тим складніше буде забезпечити його повноцінне сприйняття і легітимацію. Тому оперативність, без втрати якості розгляду справи – вкрай важлива.

Суд більше не може дозволити собі уникати розгляду питань, для вирішення яких він, власне, й створений. В іншому випадку просто втрачається сенс його існування.

Неспроможність Суду вирішити цю справу по суті і вчасно – свідчитиме про відсутність ефективного конституційного захисту парламенту від свавільного розпуску. Не лише поточного, але й майбутніх скликань.

Але для того, щоби розгляд справи відбувся як належить, зусиль одного тільки Суду буде недостатньо. Дуже важливо, щоб усі зацікавлені суб’єкти виходили з того, що визнання указу неконституційним, чи конституційним не є самоціллю цього провадження.

Спільною метою, досягнення якої необхідне всім, є справедливе, якісно обгрунтоване, зрозуміле суспільству рішення Суду, що буде належно визнане та сприйняте сторонами – без спроб його політизації чи делегітимізації.

При цьому, КС має врахувати попередні помилки в комунікації з суспільством. Тому Україні просто необхідний невідкладний та публічний розгляд цієї справи, де кожна зі сторін відкрито викладе свої аргументи, а суспільство зможе зробити усвідомлений висновок та побачити Конституцію в дії.

Це б стало прикладом нового рівня правової культури, продемонструвало б суспільству іншу якість політичних відносин, дозволило б провести наступні вибори в умовах максимальної легітимності, взаємної довіри і поваги.

Сергій Різник, доцент кафедри конституційного права Львівського національного університету імені Івана Франка, Голова ГО «Центр конституційних ініціатив», Національне бюро розслідувань України